El protocolo de Kyoto: objetivos, políticas, acciones y mecanismos

El Protocolo de Kyoto de 1997 tiene los mismos objetivos, principios e instituciones que la Convención, pero refuerza a esta de manera significativa ya que, a través de él, las Partes incluidas se comprometen a lograr objetivos individuales y jurídicamente vinculantes para reducir sus emisiones de GEI. Solo las Partes a la Convención que sean también Partes al Protocolo se ven obligados por los compromisos del Protocolo.

Los temas de debate previos a la adopción del protocolo de Kyoto eran:

1. Los objetivos de reducción de emisiones de GEI y su cronograma de cumplimiento.
2. Las políticas, acciones y mecanismos para cumplir con los objetivos de reducción.
3. La participación de los países en vías de desarrollo en los objetivos de reducción.

Casi todos los países de Europa al final de 2011 estaban encaminados hacia las metas de Kyoto. El grupo EU-15 también, sin embargo, Italia no consiguió sus metas y España planea adquirir una gran cantidad de unidades de Kyoto a través de los mecanismos flexibles para alcanzar su objetivo. Cada cinco años, en vez de un año que era la idea inicial, cada parte presentará un informe sobre los progresos realizados. Se decidió el periodo de cinco años para compensar las fluctuaciones anuales de las emisiones derivadas de factores imprevistos, como los ciclos económicos o los factores climáticos.

La vigencia del Protocolo de Kioto finalizó en 2012, por lo que desde la COP 13 de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático celebrada en Bali en 2007 se ha estado trabajando para alcanzar un acuerdo internacional que fijara un marco que lo sustituyera. Utilizando la hoja de ruta fijada en Bali, se negoció intensamente durante dos años con el objetivo de alcanzar en diciembre de 2009, en COP 15 celebrada en Copenhague, un ambicioso acuerdo internacional de lucha contra el cambio climático.

Junto a los objetivos de reducción de emisiones de GEI y de participación de energías renovables aprobados en el Consejo Europeo de primavera de 2007, se incluyó un objetivo que consiste en la mejora de la eficiencia energética en un 20% en 2020 en la UE frente al escenario tendencial (este bloque de objetivos se denomina comúnmente objetivos 20/20/20).

A diferencia de los objetivos del 20% de energías renovables y de reducción del 20% de las emisiones de CO2, el objetivo de eficiencia no tiene carácter vinculante ni se ha distribuido por Estados miembros. Este objetivo global de reducción de emisiones se divide entre los sectores sometidos al comercio de emisiones (sectores industriales y energéticos), que deberán reducir sus emisiones en un 21% a nivel europeo en 2020 frente a las de 2005, y los sectores difusos (principalmente residencial y transporte), con un objetivo global de reducción del 10% para la UE frente a 2005, repartido por países teniendo en cuenta consideraciones de renta.

Los mecanismos de Kyoto

El Protocolo introdujo algunos mecanismos innovadores, de ejecución conjunta, cuyo objetivo era y es conseguir que las medidas de mitigación del cambio climático sean eficaces en relación a los costes. El coste de limitar las emisiones o ampliar la absorción varía muchísimo de una región a otra, pero, al final, el efecto en la atmósfera es el mismo, independientemente del lugar donde se actúe.

Con esta idea, se ofreció a las Partes un comercio de derechos de emisión, que se teme que finalmente solo permita a las Partes evitar la adopción de adecuadas medidas de control. Si Francia emite menos de lo que se le indicó como objetivo, puede vender sus derechos de emisión a España, que emite más de lo que se le estableció como objetivo, aprovechándose así de una “reducción” de emisiones más económica. Desde luego, no se imponen límites cuantitativos en la utilización de estos mecanismos, pero las Partes sí deben informar del empleo de los mismos, además de este mecanismo de comercio de emisiones.

Lo que se conoce como Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) permite a los gobiernos y empresas de los países industrializados la posibilidad de transferir tecnologías limpias a países en desarrollo, mediante inversiones en proyectos de reducción de emisiones o sumideros, recibiendo de esta manera certificados de emisión. Las URE (Unidades de Reducción de Emisiones) generadas por estos proyectos pueden ser utilizadas por las Partes inversoras para ayudar a cumplir sus objetivos de emisión.

El cambio climático puede contrarrestarse en parte eliminando GEI de la atmósfera plantando árboles, por ejemplo, o mejorando la ordenación forestal. En el Protocolo, estas actividades se tienen en cuenta; cada Parte debe de dar cuenta de las emisiones y absorciones como consecuencia de todas las actividades de forestación, reforestación y deforestación.

El mecanismo de aplicación conjunta (AC) es básicamente lo mismo que el MDL; la diferencia está en los protagonistas. Se permite que un país industrializado invierta en otro también industrializado para la ejecución de un proyecto dirigido a la reducción de emisiones o a aumentar la absorción de los sumideros. De esta forma, el inversor obtiene certificados para reducir emisiones a un precio inferior a lo que le habría costado en su ámbito nacional y el país receptor recibe la tecnología y la propia inversión.

Procedimientos de cumplimiento

El sistema de cumplimiento del Protocolo, establecido en el marco de los Acuerdos de Marrakech, permite exigir a las Partes, con mayor fuerza jurídica, el cumplimiento de sus compromisos. El Comité de Cumplimiento consta de una plenaria, una mesa y dos grupos (el de facilitación y el de cumplimiento).

El de facilitación asesora a las Partes. Si una, por ejemplo, parece lejana de su objetivo mientras que el de cumplimiento tiene facultades para aplicar determinadas medidas si una Parte no cumple su objetivo; en este caso, si no cumple su objetivo, debe compensar la diferencia y además se le impone una sanción del 30% en el segundo periodo de compromiso.

COP18 – Conferencia en Doha (Qatar)

En la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático que se celebró en Doha (Qatar), en 2012 (COP18), los gobiernos consiguieron consolidar los logros de los últimos tres años de negociaciones internacionales en materia de cambio climático y abrir una puerta hacia la apremiante necesidad de aumentar la ambición y la acción climática a todos los niveles.

Entre las muchas decisiones que tomaron los gobiernos:

1. Simplificaron las negociaciones, completando la labor relacionada con el Plan de Acción de Bali, para concentrarse en las nuevas tareas y llegar a un acuerdo en 2015, siguiendo una única corriente de negociación en el Grupo de Trabajo Especial sobre la Plataforma de Durban para una acción reforzada (GPD).
2. Enfatizaron la necesidad de aumentar su ambición a la hora de reducir los GEI y ayudar a los países vulnerables a adaptarse. Lanzaron un nuevo periodo de compromiso del Protocolo de Kyoto, asegurando así que los importantes modelos jurídicos y contables de este tratado continúen, y subrayando el principio de que los países desarrollados encabecen la acción encomendada por mandato de reducir las emisiones de GEI.
3. Continuar avanzando hacia el establecimiento del apoyo financiero y tecnológico y las nuevas instituciones que hacen falta para que se invierta en energías limpias y crecimiento sostenible en países en desarrollo.

La urgencia de actuar

Aunque la mitigación del cambio climático ha tenido cierto éxito, las emisiones globales de GEI siguen aumentando. La acción internacional en el marco de la UNFCCC debe guiarse por los mejores conocimientos científicos disponibles. Los impactos cada vez más frecuentes y más severos del cambio climático dejan muy claro que es preciso actuar urgentemente.

Un gran número de informes lo recalcan y han proporcionado opciones y soluciones para que el mundo actúe eficazmente ahora con el fin de prevenir que el cambio climático se agrave considerablemente en el futuro. Se elaboró un nuevo calendario para lograr un acuerdo mundial sobre el cambio climático en 2015 y aumentar el nivel de ambición antes de 2020.

Los gobiernos consiguieron clarificar mejor las maneras de medir la deforestación y de asegurar que la lucha contra la misma reciba apoyo.

Protocolo de Kyoto en la UE y en España

La lucha contra el cambio climático es uno de los principales objetivos de la UE. De hecho, su ratificación y compromiso con el cumplimiento del Protocolo de Kyoto así lo justifican. El Consejo Europeo de Bruselas de los días 20 y 21 de marzo de 2003 instó a los Estados miembros a acelerar el progreso hacia el cumplimiento de Kyoto. El cambio climático también es una de los aspectos fundamentales abordado en el 6º Programa Comunitario de Acción en Materia de Medioambiente.

El trabajo de la Comisión para aplicar el Protocolo de Kyoto es el Programa Europeo sobre el Cambio Climático, PECC, puesto en funcionamiento desde marzo de 2000. El objetivo del programa es definir, junto con todas las partes interesadas pertinentes, medidas eficaces y poco costosas que ayuden a lograr la reducción del 8% y así cumplir con el objetivo comprometido en el Protocolo de Kyoto, aunando los esfuerzos de los países miembros.

La reducción para lograr el objetivo del 8% se estima en 340 millones de toneladas de CO2 equivalente.

El comercio de derechos de emisión es una medida de enorme potencial. Pero además se han adoptado otras iniciativas; legislación en materias de energías renovables en la producción de electricidad, también en los combustibles biológicos en el transporte y medidas de eficiencia energética.